Tenemos el lujo de poder entrevistar a Luis Díaz Serrano. Catedrático de Economía en la Universitat Rovira i Virgili. Luis tiene una reputada carrera investigadora en el campo de la Economía muy focalizada en el estudio del impacto y el diseño de los mecanismo descentralización fiscal y política así como en economía de la vivienda, de la educación y de la felicidad. Su extensa trayectoria científica también cuenta con estudios en los ámbitos de la economía laboral, economía de la salud y economía de la inmigración. En todos estos ámbitos Luis Díaz-Serrano cuenta con numerosas publicaciones en revistas académicas de prestigio internacional.

En medio de esta crisis, con debates abiertos en cuanto al modelo territorial, con el mercado de trabajo desangrándose y con una corrupción a niveles tóxicos, hoy tratamos de aportar reflexiones de calado con Luis.

Esta entrevista ha sido muy extensa, porque hemos tratado de hacer un recorrido sobre los temas más interesantes y de actualidad y en los que ha trabajado Luis Díaz-Serrano. Por este motivo, en esta primera entrega nos centraremos en exclusiva en un tema clave, la descentralización.

:: ¿Qué tipos de descentralización existen y en qué se diferencian?

El término descentralización es muy amplio, pero digamos que se puede dividir en dos tipos. El primer tipo hace referencia a la “descentralización en la toma de decisiones”, y hace referencia a los proveedores directos de los servicios, es decir, escuelas, hospitales, empresas, etc. Por ejemplo, dejar que las escuelas públicas determinen sus propias políticas, presupuestos y gastos, sin que estos les vengan dados por el gobierno nacional o sub-nacional de turno, sería el máximo nivel de descentralización.

La otra descentralización, de la que hablaré aquí, es la que afecta a la gobernanza de un país, y puede ser de tipo político o fiscal. En este tipo de descentralización se dota a los gobiernos sub-nacionales, ya sea a nivel regional o un nivel más local, de la capacidad para tomar decisiones que afecten a los ciudadanos a los que gobiernan.

La descentralización política haría referencia al “derecho a decidir” mientras que la fiscal se asociaría a la “capacidad para implementar”. Ambos tipos de descentralización tienen dos dimensiones.

En la descentralización política podemos hablar del “autogobierno”, que hace referencia a la capacidad de los gobiernos sub-nacionales para decidir sobre sus propios ciudadanos, y del “gobierno compartido”, que se refiere a la capacidad de los gobiernos sub-nacionales para influir sobre la política nacional. Está última dimensión es una manera de que los gobiernos sub-nacionales acaben teniendo voz sobre los ciudadanos bajo el dominio de otros gobiernos sub-nacionales.

Por su lado, la descentralización fiscal incrementa la autonomía de los gobiernos sub-nacionales para decidir sobre sus gastos e ingresos.

::¿Qué descentralización es la que está más vinculada con el bienestar de los ciudadanos, y por qué?

Desde mi punto de vista ambos tipos de descentralización, fiscal y política, deberían tener un impacto positivo sobre el bienestar general de la ciudadanía. Para poder implementar una política que afecte a los ciudadanos de una región, primero hay que diseñarla y aprobarla en el parlamento sub-nacional de turno. Pero en la práctica la que más importa es la fiscal, es decir, de poco sirve darle a un gobierno sub-nacional autonomía para decidir sobre las políticas que afecten a sus ciudadanos si no se les dota de recursos económicos (por ejemplo gestión de los impuestos directos) para implementarlas de forma eficiente. 

:: A pesar de generar buenos resultados en cuanto a bienestar de los ciudadanos ¿La descentralización es eficiente en todos los ámbitos?

Como he explicado con anterioridad, toda descentralización aplicada con criterio y en un contexto adecuado es buena per se. Es decir, la descentralización es intrínsecamente buena en su concepto, ya que traspasa más poderes a los gobiernos sub-nacionales que están más próximos a sus ciudadanos.

Obviamente, hay contextos en los la descentralización tiene más sentido que en otros, todo va a depender de las dimensiones y población de un país, o la concentración entre áreas rurales y urbanas, entre otras cosas.

No obstante, la medición del impacto de la descentralización sobre el bienestar o sobre la eficiencia de los servicios es algo muy complejo.

:: ¿Puedes detallarnos cómo abordáis desde la academia esta complejidad?

En primer lugar, abordando una pregunta clave ¿Cómo medir objetivamente el bienestar que causa la descentralización en la ciudanía?, y segundo lugar, ¿Cómo saber si un servicio es más o menos eficiente gracias a la descentralización? ¿Cuáles son estas medidas de bienestar o eficiencia? Dadas estas restricciones para medición de los outputs, los investigadores tenemos que apoyarnos en medidas de tipo más subjetivo para responder a estas preguntas.

Éste es un punto interesante, ya que existen muchos estudios que analizan el impacto de la descentralización sobre el crecimiento económico, reducción de las desigualdades, comercio, etc. Analizar esto es más fácil porque existen medidas más o menos objetivas de crecimiento económico, desigualdad, etc. Sin embargo, estos son efectos colaterales, la pregunta clave es si la descentralización cumple con su objetivo de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, ya que para eso fue concebida. Por la dificultad que entraña medir esta última dimensión, la cantidad de estudios que contesten a esta pregunta es muy limitada.

:: ¿Y qué dice la evidencia o los (pocos) estudios que existen al respecto?

Existe alguna evidencia empírica que establece una relación positiva entre la descentralización fiscal y política y la felicidad de los ciudadanos. Siendo la felicidad medida a través de encuestas en las que los encuestados se ubican en una escala ordinal de felicidad (por ejemplo Díaz-Serrano y Rodríguez-Pose, 2012).

Si bien este tipo de estudios es un paso adelante en la línea correcta para medir el impacto de la descentralización sobre el bienestar de la ciudadanía, la descentralización tampoco ha sido concebida para hacer más feliz a la gente, sino para proveerlos de mejores servicios públicos y ejercer un gobierno más cercano y eficiente.

Después de todo, la felicidad es un concepto muy amplio, y es una caja negra difícil de descifrar en la que se mezclan muchas cosas, entre ellas, por qué no, los factores institucionales.

No obstante, a pesar de la evidencia empírica, creo que el impacto de este tipo de cosas sobre la felicidad general es algo limitado. Desde mi punto de vista, creo que existen otras dimensiones que permiten hacer una evaluación más certera del impacto de la descentralización sobre el bienestar de los ciudadanos, como por ejemplo la percepción y la satisfacción de los ciudadanos con las instituciones y los servicios públicos.

En el estudio citado se lleva a cabo este ejercicio, y los resultados cambian sustancialmente respecto a la evidencia empírica inequívoca de que la descentralización en todas sus dimensiones se correlaciona positivamente con la felicidad de las personas.

:: ¿Existen diferencias en cuanto a la descentralización por el lado de los ingresos –impuestos- y los gastos –públicos?

Según nuestros resultados, la descentralización fiscal en el ámbito de los ingresos tiene un impacto negativo sobre la satisfacción de los ciudadanos con la economía y el gobierno de su país. De hecho este resultado tiene sentido, a la gente no le gusta la idea de ser doblemente gravado con impuestos nacionales y sub-nacionales.

Por el contrario, la descentralización fiscal en el ámbito del gasto mejora la satisfacción de los ciudadanos con el gobierno y la democracia.

El resultado referente al efecto de descentralización política también es ambiguo. Mayor “autogobierno” implica una peor percepción de las instituciones nacionales por parte de los ciudadanos.

Este resultado también es interesante, ya que sugiere que en aquellos países con niveles más altos de “autogobierno” a nivel sub-nacional, a los ciudadanos no les gusta la idea de que el gobierno nacional pueda decidir sobre ellos. En este contexto, sería interesante estudiar si esta dimensión de la descentralización política mejora la percepción de los gobiernos sub-nacionales.

Por el contrario, un mayor nivel de “gobierno compartido” ejerce el efecto opuesto. Este último resultado sugiere que los ciudadanos valoran positivamente, a nivel de instituciones nacionales, la posibilidad de poder influir sobre la vida de los ciudadanos que viven en otras regiones. Los ciudadanos ven así la posibilidad de velar por sus intereses aún a costa de los intereses de otra región.

:: ¿Y qué dicen los estudios sobre la gestión eficiente o no de los servicios públicos?

En lo referente al impacto de la descentralización sobre la eficiencia de los servicios públicos hay muy poco hecho. Básicamente porque medir la eficiencia de un servicio público es también muy complicado. Uno de los pocos estudios en los que se utiliza una medida objetiva de eficiencia, el rendimiento académico en la enseñanza obligatoria, obtiene que por término medio los estudiantes de países más descentralizados obtienen mejores cualificaciones en las pruebas PISA (véase Díaz-Serrano y Meix-Llop, 2012). De este resultado se deduce que la descentralización parece tener un efecto positivo sobre la educación de los ciudadanos.

Como el lector podrá deducir a través de estas líneas, intentar medir el impacto de la descentralización sobre los ciudadanos en todas sus formas y dimensiones es un puzle bastante complicado. Creo que tanto instituciones como investigadores deberíamos avanzar en esa línea.

:: ¿Pero se puede desligar fácil la descentralización de la coyuntura? Ahora con la crisis parece que se ha agudizado el debate, ¿no?

Si, es muy es importante resaltar que la descentralización no puede abstraerse de la coyuntura económica. Por ejemplo, en época de bonanza un trabajador público estará muy satisfecho con la idea de que la Comunidad Autónoma de turno pueda añadir a su salario complementos autonómicos que ajusten más adecuadamente su nivel de vida. Sin embargo, en tiempos de crisis como los actuales, no gusta mucho la idea de que primero el gobierno central rebaje el sueldo de todos los trabajadores públicos, y después la Comunidad Autónoma de turno decida también quitarle una o dos mensualidades cada año. Son las dos caras de una misma moneda.

:: Entonces…¿Cuáles son los puntos negros de toda descentralización?

Esta es otra pregunta muy interesante. Por un lado, la descentralización conlleva una mayor capacidad de los gobiernos sub-nacionales para diseñar e implementar políticas que se ajusten mejor a las necesidades de sus ciudadanos, sobre todo en países donde éstos son tremendamente heterogéneos.

La descentralización también conlleva una mayor capacidad para la innovación política y sobre todo de transparencia institucional, es decir, cuanto más cerca se encuentra la persona que te gobierna, más fácil es controlarla o que se sienta controlada. De hecho, algunos estudios revelan que en los países más descentralizados se registran niveles más bajos de corrupción.

Sin embargo, para que la descentralización pueda tener un impacto positivo sobre la ciudadanía, ésta requiere de un buen contexto institucional, ya que de lo contrario se pueden dar situaciones en la que las élites locales pueden acaparar una parte importante de los recursos generados a nivel sub-nacional.

Por ejemplo, un gobierno sub-nacional puede abolir o rebajar ciertos impuestos con la clara intención de favorecer a sus élites. O por el contrario, se pueden dar situaciones en las que un partido que gobierna a nivel sub-nacional se puede ver condicionado si es su mismo partido el que gobierna a nivel nacional.

:: ¿Van paralelos los procesos de descentralización política y fiscal?

Importante, no todas las dimensiones de la descentralización van cogidas de la mano, es decir, un alto nivel de descentralización política no necesariamente implica un alto nivel de descentralización fiscal y viceversa.

De hecho, dentro de la descentralización fiscal también podemos encontrar desajustes entre la autonomía de los gobiernos sub-nacionales para gestionar sus gastos e ingresos. Estos desajustes entre descentralización fiscal y política se da con relativa frecuencia.

Por ejemplo, países como Italia y Francia combinan niveles muy altos descentralización política con niveles bajos de descentralización fiscal, mientras que en países como Dinamarca y Suecia se combinan niveles altos de descentralización fiscal con niveles moderados de descentralización política.

Aquellos países donde se da un mayor grado de ambas son precisamente en los países con un sistema federal, como son Alemania, Suiza y Estados Unidos. En mi opinión el federalismo sería un modelo idóneo para España. Es muy probable que si España hubiese optado por ese modelo la relación entre Cataluña y el gobierno de la nación no sería tan tensa. Más allá de las cuestiones de identidad, la asimetría económica con la que se trata a Cataluña ha generado muchas tensiones. En el caso de España, se combinan niveles de descentralización política muy altos con niveles de descentralización fiscal más bajos, y dentro de la descentralización fiscal, las Comunidades Autónomas tienen carta blanca en lo referente a los gastos, pero muy poca flexibilidad en lo referente a ingresos. Este tipo de desajuste hace que la descentralización fiscal en España esté algo coja, y en consecuencia puede provocar que la descentralización no repercuta todo lo positivamente que debería sobre la ciudadanía.

:: ¿Y qué pasa cuando la descentralización política es tan elevada pero no la fiscal?

Cuando la autonomía política de los gobiernos sub-nacionales es relativamente alta, mientras que la fiscal es más limitada, dependiendo de sus prioridades políticas, estos gobiernos sub-nacionales pueden implementar estas políticas a costa de otros servicios más básicos o hacer una implementación ineficiente de las mismas por falta de recursos.

Desde mi punto de vista, de todos los posibles escenarios posibles éste es el que puede generar un impacto más negativo para los ciudadanos. Después de todo, en la descentralización, el derecho a decidir no sirve de mucho si no va acompañado de la capacidad y recursos para implementar.

:: ¿Qué ha pasado con la sanidad española?¿un traspaso de las competencias a las Comunidades Autónomas ha sido suficiente para mejorar nuestro sistema de salud? ¿No destinamos más recursos que antes?

En la práctica, toda transferencia de competencias lleva implícita una mayor cantidad de recursos, ya que obliga a crear estructuras que antes no existían, no basta con reciclar las que ya existían.

Desde mi punto de vista el hecho de que la trasferencia de competencias implique más recursos no es intrínsecamente malo, si realmente se dispone de ellos. Es decir, si se desea mejorar el servicio, no basta solo con transferir, sino que con toda seguridad también hay que invertir más en ese servicio.

Si el gobierno sub-nacional de turno simplemente se limitase a asumir la competencia y no destinase más recursos para mejorar el servicio, se puede pensar que dicha competencia es asumida no con la intención de mejorar el servicio, sino más bien como un ejercicio político de autogobierno.

No creo que esa sea la dimensión del traspaso de competencias que le interesa al ciudadano, aunque sí a los políticos.

El problema es cuando se asumen estas competencias y el sistema no permite dotarse de los recursos necesarios para hacer estas mejoras. Si no se invierte lo necesario el servicio no solo no acaba mejorando, sino que podría empeorar, y si se invierte lo necesario sin disponer de los recursos para ello, el gobierno sub-nacional de turno puede endeudarse significativamente, lo que desde mi punto de vista no es especialmente grave, digan lo que digan algunos. Creo que la pregunta relevante es si asumir estas competencias realmente ha mejorado el servicio de salud, ya que a fin de cuentas esto es lo que le interesa al ciudadano.

(El miércoles continuaremos con la entrevista…Banco Malo, mercado laboral…muchos temas con la claridad que muestra Luis Díaz Serrano)