En marzo del presente año, mi apreciado compañero de reflexiones Simón González de la Riva y quien ahora les escribe empezamos en Sintetia una serie de artículos dedicados al concepto de “Administración Posible”, entendido como el análisis y exposición de soluciones apropiadas, practicables, oportunas y completas en el ámbito de la Administraciones Públicas, más allá de las consabidas ideas felices de coste y consecuencias desconocidos. Hasta el momento, hemos evaluado la sostenibilidad de nuestro enorme e ineficiente aparato burocrático; analizamos la discrecionalidad administrativa y los incentivos perversos que genera, y estudiamos también el uso y abuso de la potestad regulatoria como freno al desarrollo económico. Compromisos personales y profesionales nos han impedido dar continuidad a la serie durante estos últimos meses, por lo que varios temas candentes siguen aguardando en capilla. Hasta entonces, permítanme proseguir esta serie haciendo un paréntesis que espero les resulte apasionante.

Un poco de generosidad en la perspectiva

Cuando abordamos el análisis de la actividad administrativa, la gran mayoría de las veces olvidamos los espectaculares avances producidos en la variedad, calidad y rapidez de muchos servicios públicos. Si bien la administración suele ir a remolque de los cambios tecnológicos y de las técnicas de gestión, no es menos cierto que en las últimas décadas hemos dado pasos de gigante. Y aunque los españoles, tan dados a la autocrítica desmedida, nos lamentemos amargamente de nuestra burocracia, basta visitar otros países avanzados para comprobar que nuestra realidad administrativa no desmerece la de muchos de ellos. Otra cosa muy diferente es la injerencia del entramado político-económico en esa realidad; ahí, nuestro lobbysmo castizo sigue campando a sus anchas. Imaginen lo que podríamos lograr sin esas y otras ataduras.

Lo dicho me lleva a destacar un hecho sistemáticamente obviado por los críticos: la administración española ha avanzado y se ha modernizado mayormente gracias a sus servidores públicos. En efecto: muchos de esos trabajadores (en todas sus diferentes facetas y puestos), tantas veces denostados o ridiculizados, habituales paganos de las ocurrencias, tropelías o incompetencias de sus dirigentes, son los que con su trabajo anónimo, a menudo pionero, han contribuido a implantar los avances administrativos de los que disfrutamos hoy en día. Un trabajo sometido no pocas veces a la presión directiva, siempre presta a ganarse el favor ministerial; al bloqueo o a la ralentización deliberada de muchos compañeros, reacios al cambio; al exceso de planificación y, cómo no, a la escasez de recursos materiales y personales, dedicados a tareas con mayor visibilidad política.

La administración pública, desde luego, no es el mejor lugar para despertar la admiración y el fervor mediáticos. Tareas tales como la planificación, la elaboración del presupuesto, la selección del personal y la producción normativa raramente conducen a nadie al estrellato. Sin embargo, durante mi carrera profesional, he sido testigo de numerosos logros en la puesta en marcha mejoras administrativas muy complejas y beneficiosas, llevadas adelante por profesionales públicos muy capaces, a golpe de entusiasmo, vocación, voluntad y dedicación callada, incluso con gravosos costes personales y profesionales. ¿Han escuchado o leído alguna historia sobre ellos, salvo en foros muy especializados? Por el contrario, ¿cuántos casos de emprendedores exitosos aparecen cada día en los medios, redes sociales y publicaciones empresariales?

Hoy escribo sobre uno de esos burócratas, cuya historia descubrí casi por casualidad durante mi estancia en los Estados Unidos. Un pionero americano, de un tipo muy distinto al que nos tienen acostumbrados las leyendas continentales. Un hombre discreto, fuera de la lucha política, que se adentró voluntariamente en el anodino mundo de las reformas administrativas y al que su país le debe importantes innovaciones. Sirva esta historia de homenaje a tantos otros batalladores incógnitos que dedicaron y dedican su talento y esfuerzo al servicio público en todo el planeta.

70 años al pie del cañón

Nadie como el personaje que hoy les presento entendió el destino del reformador burocrático. En sus propias palabras:

“El reformador es aquel que se encamina alegremente hacia la derrota segura.

Está en su peculiar naturaleza abrazar la causa sin esperanza y sin posibilidad de ganar adeptos y cuando su obvia futilidad repele a ese tipo de ciudadano tosco, práctico y timorato que tanto estima la apariencia de éxito.

Su persistencia contra muros de piedra invita al escarnio de aquellos que nunca han sido tocados por su fe…”

En sus siete décadas al servicio de la reforma administrativa (nada menos), nuestro voluntarioso protagonista constató como muchas mejoras, fruto del trabajo de esforzados y anónimos funcionarios, salían adelante y eran aceptadas mientras otros se llevaban el mérito. “El verdadero reformador acaba extraviado en el proceso, pero no le importa”.

Nuestro hombre en cuestión es Richard Spencer Childs (1882-1978), infatigable promotor de dos relevantes iniciativas administrativas: el “short ballot” y, sobre todo, la figura del “city manager”, la forma de gobernanza municipal más extendida en los Estados Unidos, y de la que podríamos aprender mucho aquí. Nacido en Manchester, Connectitut, en el seno de una próspera familia dedicada a los negocios, Childs empezó su carrera como publicista en puestos ejecutivos, que abandonó para trabajar en favor del buen gobierno público en la National Municipal League, creada en 1894 a partir de varios grupos reformistas del país, con el fin de promover una mejor administración de las ciudades, plagadas de corrupción e ineficiencias. Childs y otros correligionarios, llamados despectivamente “goo-goos” (“nenazas, inmaduros, superficiales”) por el establishment, pusieron en marcha un diálogo a escala nacional sobre gobernanza, impulsaron numerosos cambios y mejoraron los sistemas existentes. Todo ello, como apuntaba Childs, “por un salario de nada que bien merecía la pena”.

El “short ballot”.

Childs rechazaba de pleno la noción, imperante en la época, que defendía la expansión de cargos públicos electos, incluso de menor entidad, como forma de mejorar y robustecer la gobernanza pública. Consideraba que tal expansión suponía un riesgo para la democracia. Las largas listas de cargos a elegir impedían a los votantes conocer el verdadero carácter de los candidatos; muchas veces ni siquiera conocían la mayoría de los nombres sometidos a votación. Como resultado, los votantes escogían los candidatos basándose en su afiliación política y las entonces llamadas “political machines” controlaban las ciudades. Aunque sea con matices, ¿les suena a ustedes de algo?

La solución propuesta por Childs, el “short ballot”, propugnaba la elección de un número reducido de puestos oficiales que después serían los responsables de seleccionar y designar al personal encargado de administrar el gobierno municipal o estatal. Ello mejoraría el escrutinio público sobre los candidatos, la rendición de cuentas y asunción de responsabilidades y, consecuentemente, reduciría la corrupción imperante. Childs fue el impulsor clave en la fundación de la National Short Ballot Organization en 1909, consiguiendo persuadir a Woodrow Wilson, en aquel entonces presidente de la Universidad de Princenton, para ser su presidente. También lograría el apoyo de Teodore Roosevelt.

Pese a su innegable influencia, la iniciativa del “short ballot” tuvo una implantación desigual a nivel local y regional, pero constituyó el germen de una propuesta más exitosa y de mayor calado en la gobernanza local estadounidense: la figura del “city manager” como forma de gobierno municipal.

Oficina de correos de Lockport, Nueva York, completada en 1908

Innovando en la gestión pública de los ayuntamientos

La visión de Childs para la mejora de la gestión municipal, el denominado sistema de council-manager, se plasmó por primera vez en un plan de gobierno para la ciudad de Lockport, Nueva York. En el sucinto pero novedoso documento, verdadero texto fundacional, Childs incluyó tres elementos fundamentales que se han mantenido en el tiempo con pocas variaciones: el principio del short ballot, ya enunciado, la asignación del poder político al consejo municipal y la concentración de la autoridad administrativa en un individuo contratado al efecto, que responde por su gestión ante el consejo.

En otras palabras, el alcalde no ejerce el poder ejecutivo en el ayuntamiento, el cual es detentado por un profesional independiente, seleccionado según criterios de mérito y capacidad, y que por lo general también dirige al personal funcionario y laboral del municipio. El city manager asesora al consejo municipal en sus decisiones, pero no tiene voto en las normas que se promulgan. Una vez adoptadas dichas normas u otras decisiones políticas, el city manager es el responsable de llevarlas cabo y rendir cuentas por su trabajo.

Estamos ante un sistema que, en mi opinión, tiene todo el sentido, al profesionalizar una gestión muy compleja e independizarla de las veleidades políticas de turno, tan habituales por nuestros lares. En una época donde la escasez de recursos y la creciente cantidad y complejidad de los servicios públicos imponen a los gobiernos locales (y no sólo a ellos) exigencias cada vez mayores de eficacia, eficiencia, responsabilidad y transparencia, no ha lugar para el demasiado habitual “management por ocurrencias”.

Para que el lector pueda hacerse una una idea de lo que estamos tratando, enlazo el currículo de Daniel J. Alfonso (en la foto), actual City Manager de la ciudad de Miami, a quien tuve el honor de conocer durante una vista a la ciudad. Comparen su trayectoria con la de los gestores municipales de nuestras principales ciudades. Sobran los comentarios.

Una evolución lenta, pero imparable

El plan de Lockport no se llevó adelante por falta de apoyos políticos, siendo finalmente la ciudad de Sumter, en Carolina del Sur, la primera en incorporarlo en 1912. En palabras de Childs, “aquel fue un tiempo en el que la corteza de los viejos hábitos se quebró”, algo tremendamente difícil en política y burocracia. El novedoso sistema de gobierno local tuvo una expansión inicial moderada pero constante en el tiempo, con potentes impulsos ocasionales. Ya en 1913, 100 municipios lo habían adoptado. En la década posterior a la Primera Guerra Mundial dicho número ya se había cuadruplicado, y tras la Segunda Guerra Mundial los city managers se incrementaron a un ritmo medio de 65 por año. Al principio de 1976, más de 2.500 ayuntamientos norteamericanos y condados tenían city managers, incluyendo aproximadamente un 50% de las ciudades con más de 10.000 habitantes.

Childs predijo que al comenzar el siglo XXI, 1.500 municipios adicionales adoptarían su plan, a un ritmo de unos 60 por año. Su acierto, visto hoy en perspectiva, resulta admirable: en el año 2000 ya lo habían adoptado el 63% de las ciudades con más de 25.000 habitantes, el 57% de las de más de 10.000 y el 53% de las mayores de 5.000. ¡A un ritmo medio de 63 corporaciones locales por año desde 1984 al 2000! Hoy en día el council-manager es el sistema mayoritario en los 19.429 gobiernos municipales de EE.UU.  Y seguirá creciendo.

Reconocimientos, los justos

El triste destino del reformador administrativo al que aludía Childs se cumplió a rajatabla en su propio caso, sumado al hecho de que siempre mantuvo un perfil bajo, renunciando a adjudicarse cualquier tipo de mérito por su incansable iniciativa.  Tanto es así, que en la primera convención nacional de city-managers del año 1914 nadie sabía quién era. Su solicitud para atender al evento fue rechazada con un escueto “lo sentimos, pero los managers no quieren advenedizos en nuestro simposio, sólo profesionales”. Más tarde, cuando pudo darse a conocer y logró ser admitido, fue ridiculizado por “ser un teórico poco apegado a la realidad”. Literalmente. Con un par.

Lo ocurrido con Childs, por otra parte, es algo desgraciadamente habitual en el caso de funcionarios, técnicos y profesionales externos que deben trabajar inmersos en el siempre retorcido ecosistema político. La falta de conocimiento de los mecanismos que gobiernan dicho entorno conduce a menudo a frustraciones, fracasos, abandonos o injusticias. En el caso del Childs, la historia americana apenas le ha reservado un discretísimo reconocimiento en la paternidad de su iniciativa. Su indiscutible papel en la reforma de la administración local de los Estados Unidos y en la profesionalización de su gestión tiene contadas referencias públicas o académicas. Un pionero desteñido, de segunda categoría en el imaginario colectivo, pero no por ello menor. A las pruebas me remito.

“El reformador es aquel que se encamina alegremente hacia la derrota segura”. Las melancólicas palabras de Childs, citadas al comienzo de este artículo, hubieran lucido perfectas como epitafio en su humilde sepultura del cementerio de Putnam (Greenwich, Condado de Fairfield, Connecticut), aunque conociendo su legado resulta imposible hablar de derrota, sino más bien de la conquista silenciosa del soldado desconocido que ha cumplido con su deber, ese que glosó Calderón de la Barca al escribir:

“Aquí la necesidad
no es infamia; y si es honrado,
pobre y desnudo un soldado
tiene mayor calidad
que el más galán y lucido;
porque aquí a lo que sospecho,
no adorna el vestido al pecho,
que el pecho adorna al vestido;

Y así, de modestia llenos,
a los más viejos verás,
tratando de ser lo más,
y de parecer lo menos”.

Y eso también vale para los burócratas, pese a quien pese.

Va por ti, Richard.